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特朗普移民改革新法案难成正果
Trump’s new immigration legislation is hard to be effective
张介岭 [第3399期 2017-08-14发表]
 
▲8月2日,美国总统特朗普在白宫宣布了以技能为基础的重大移民改革议案,限制目前占据合法移民中占最多比例的亲属移民名额,减半难民的绿卡名额,同时取消绿卡抽签。(资料图片)  

美国当地时间8月2日上午,特朗普在白宫宣布支持以技能为基础的《改革美国移民强化就业法案》(RAISE)。这项法案由参议员科顿(Sens. Tom Cotton)和参议员普度(David Perdue) 于今年2月提出,随后他们一直与白宫官员合作修改、完善内容,这是被特朗普誉为过去五十年来美国最大的移民改革法案。

根据移民政策研究所统计,2014年,美国逾百万人获得永久居留身份(绿卡),其中64%通过申请亲属移民获得,15%通过职业技能获得,还有5%是通过绿卡抽签中签。而在邻国加拿大,通过经济或技术能力取得永久居留身份者占63%,基于和本国公民的亲属关系移民的只有24%。

显而易见,美国移民结构中技术移民比例相对较低,而以家庭团聚为由的亲属移民比例很高。一些人抱怨,那些没有技能的移民抢占社会资源,压低了薪资水准,美国人的收入长期停滞不前。为此,特朗普跃跃欲试,强调“现行的移民政策对‘我们’的民众、公民和工人不公平,新的移民改革议案显示了我们为正在挣扎的美国家庭着想的决心,该议案也贯彻了‘美国优先’的政策。”

其实,薪酬停滞现象是目前所有发达经济体共同面临的困境,其中美国的情况尤为令人沮丧,其成因错综复杂,包括自动化技术的普及、贸易和进口竞争、劳动法执法不严、实际最低工资的缩水、大公司投资外包、高学历群体收入增加,以及外来移民的冲击,特别是对只有高中及高中以下文凭的低学历美国人的冲击。

毫无疑问,薪酬不振已成为21世纪最大的公共政策挑战。为解决这一民生问题,安抚当初推自己上台的选民,特朗普的药方是,限制移民,“减少贫困,提升薪酬”,其背后的逻辑是,通过限制移民减少美国的劳动力供应量,迫使雇主提高美国人的工资,从而缩小高收入群体与中低阶层的薪酬差距。

基于上述背景,新移民法案应运而生,它将终结“移民链”(chain migration)政策,用“积分系统”取代“低端移民体制”,减少非技术性移民的数量,将现有以家庭纽带为主的移民系统转向“择优制”。届时,美国将减少合法移民数量,限制目前占据合法移民最多数的亲属移民名额,难民绿卡配额也将削减一半,同时取消绿卡抽签。特朗普政府期望通过这一系列的改革,到2027年,把每年移民入籍的人数,从现在的100万人减至50万人。
 

新移民法案的主要内容

 
第一,切断“移民链”,严控亲属移民。长期以来,不少人合法移民到美国并拿到绿卡后,往往会为其亲属申请移民,最后家人便可一个接一个如愿以偿拿到绿卡。但新法案试图切断这条“移民链”,对于亲属移民,虽仍会优先考虑美国居民在海外的直系亲属,包括配偶和子女,但规定只可为配偶和未成年子女申请绿卡,其他亲属,包括成年子女都不在其列。如果父母重病需要照顾,美国会发放临时签证。

第二,采用“积分制”择优发放绿卡,限制缺技少能者移民。目前,美国的移民体制不是优先考虑技术移民。虽然每年有上百万人获得绿卡,但技术移民比例过低。每年有接近五成的移民家庭获取社会福利,而美国家庭只占三成。为此,在这次改革中,新议案就移民资格制定了量化标准,采取“积分制”择优选择移民,考核标准包括英文水准、财务状况、是否有能为美国经济做贡献所需的工作技能,等等。此外,新移民不得申请政府福利。

第三,取消每年5万张绿卡抽签。除限制亲属移民和低技能移民外,该法案认为,绿卡抽签系统涉及欺诈问题,应予取消,如此可减少5万移民。另外,将每年接受难民数量削减至五万人。根据普林斯顿大学和哈佛大学的移民预测模型,如果该议案成为法律后,第一年总移民人数将降为637,960人,到2027年将减为539,958人,比2015年的1,051,031名移民减少约50%。
 

师法加澳或画虎类犬

 
诚如特朗普总统所言,这次新推出的移民法案效仿的是加拿大和澳大利亚模式,择优和技能成为接纳移民的要素。不过,仔细比较一下加澳模式,不难发现特朗普政府推出的新移民法案或许有些一厢情愿。有分析称,加澳的移民制度固然将申请者的技能置于家庭团聚之上,但这两个国家允许吸纳的移民人数在本国人口中所占比例远高于美国。

资料显示,2013年,移民加拿大的人数相当于该国人口的0.74%,移民澳大利亚的人数相当于该国人口的1.1%,而移民美国的人数仅占该国人口的0.31%。OECD(经合组织)国家中移民人数在其人口中的比例少于美国的仅为葡萄牙、韩国、墨西哥和日本,其他17个国家均多于美国。

有测算指,2013年,技术移民加拿大的人数相当于该国人口的0.18%,如果美国采纳加拿大模式,那么,每年拿工作绿卡的人数将从目前的7.5万人增至59.2万人,增幅高达7.9倍;如果参照澳大利亚模式,每年获得工作绿卡的人数将增至85.2万人,比现在增加11.4倍。

由于允许更多的技术移民,加澳两国家庭团聚移民在人口中所占比例都要高于美国,2013年分别为0.26%和0.23%,而同一年美国则为0.21%。值得注意的是,加澳接纳远亲移民申请的人数要少于美国。如果加澳移民制度成为美国新的技术移民制度的范本,必将导致除技术移民增多外,家庭团聚移民人数也将上升。倘若如此,特朗普政府能够接受这种结果吗?

值得一提的是,除国家层面外,加澳还有地区移民系统作为补充,允许省、州政府吸纳外国人。今年,詹森参议员提出议案,要求参照加拿大模式创建州级移民体系,称此举将给美国人带来巨大利益。有分析指,任何参照加澳模式建立的移民系统,如果撇开州省主导的移民制度那是不可想像的。

 

移民与薪酬水准  并无必然联系

 
新移民法案需要在参众两院通关才能正式成为法律。支持者认为,美国的国家福利主义倾向将拖垮国家,特朗普应扭转风气,新移民法案将引领美国进入技术移民时代。

但反对者称,新法案旨在削减非就业类移民,但恐事与愿违,无助于增加技术移民数量。不少议员强调,这个法案已经破坏了促进家庭团聚这一美国移民政策的核心原则。美国的一些最伟大的初创企业,一些帮助着国民经济的最伟大的公司是由移民创办的。

事实上,薪酬停滞不前不能归咎于单一因素,也没有简单的解决方法。迄今为止,并无足够证据证明减少移民数量一定能帮助本国工人加薪。历史是一面镜子。美国曾于1882年、1924和1964年至少有三次试图通过限制移民来提高美国人的薪资,但均以失败告终。

以最近一次1964年为例,学者研究显示,美国政府取消了墨西哥合法临时工计划,由此每年差不多减少了50万工人的来源。然而,当时即使在农业劳动力骤减三分之一的州,此举亦未能给美国农业工人的薪酬带来正面影响。农场主并未通过加薪因应合法季节性打工人数的减少。相反,他们大力推动农业机械化,同时,降低劳动密集型作物的种植。 

美国国家科学院对移民的经济效应文献调查后得出结论,从10年或更长时间段看,移民对土生土长的美国工人的薪资影响很小。即使出现负面影响,最可能波及的是老移民或没有高中学历的本土工人,低技能新移民往往最容易与这些群体争食。而2015年美国社区调查报告显示,25岁以上的美国土生土长居民中,最易受移民浪潮冲击的低学历辍学者的比例仅占9.4%。
 

新移民法案通过概率低

 
新移民议案公布后,美国前国土安全部副部长诺顿(James Norton)说,这个移民草案看来“是一场政治试题讨论,而不是实际试图执行的政策”。言下之意是草案通过可能性很小。诺顿的分析反映了美国的政治现实。眼下,几乎没有民主党议员会支持削减绿卡数量,至少有半数的共和党议员持相同看法。

参议员舒默(Charles Schumer)表示,“将合法移民数量减少一半,是完全不合理的,我们认为这个议案根本不会成功。”

共和党参议员格雷汉姆(Lindsey Graham)发表声明称,他支持议案中择优选择移民的方式,但对法案的另一部分存有疑虑。新议案将合法移民数量减少50%,这将对南卡的经济造成毁灭性打击,因为南卡的支柱经济是旅游业、服务业和农业,大量减少合法移民,将造成上述产业职位出现大量空缺。此外,如果该议案未有效执行,将会刺激非法移民数量的增加。

更为重要的是,与上世纪九十年代中期相比,美国民众对移民的支持度更高。数据显示,1995年,美国希望减少移民的人数高达65%,如今这一比例仅为38%。有评论称,特朗普上任半年来,不断推出那些无助,甚至损害当初支持他的选民的政策,这次新移民法案又添一例。特朗普政府力推的新移民法案有可能在国会通过吗?我们拭目以待。

 
 

 




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